城市污水處理須實現(xiàn)八個轉(zhuǎn)變

城市污水是城市中各種污水和廢水的統(tǒng)稱，它由各種生活污水、工業(yè)廢水和入滲地下水三部分組成。城市污水處理系統(tǒng)是指收集、輸送、處理、再生和利用城市污水的設施以一定方式組合成的總體。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，城市污水排放量越來越大，如果不能得到妥善處理，將嚴重污染環(huán)境，影響人居環(huán)境質(zhì)量和城市可持續(xù)發(fā)展。資料顯示，整個水體污染中，農(nóng)業(yè)畜牧養(yǎng)殖業(yè)排放量約占40%，工業(yè)約占30%，城市污水約占30—40%。因此，城市污水處理事業(yè)的發(fā)展好壞十分重要。

一、我國城市污水處理發(fā)展迅速，成績巨大

黨中央、國務院一直十分關(guān)注和重視城市水污染防治工作。自改革開放以來，全國各地的城市污水處理設施建設取得了令人矚目的成果。特別是1998年以來，污水處理事業(yè)更是得到了空前的發(fā)展。

根據(jù)建設部普查，到2006年年底，全國656個城市共有城市污水處理廠814座，日處理污水能力為6310萬立方米，排水管道長度26.1萬公里。城市污水年處理總量201億立方米，城市污水處理率57.01%，其中污水處理廠集中處理率為44.1%。

 縱觀世界各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，都經(jīng)歷了一個先污染、后治理的過程，付出了相當代價，發(fā)展有快有慢。據(jù)了解，到2004年底的城市污水處理率，巴西僅為38%，俄羅斯為90%，英國為100%。韓國于上世紀80年代中期實施國家污水管理計劃，當時人均GDP大約為7000美元。經(jīng)過了20年的時間，韓國污水處理率達到了80%。

盡管目前我國城市污水處理能力、效率、水平與環(huán)境要求差距很大，但必須看到中國的城市污水處理發(fā)展速度很快，成績巨大。1978年全國只有37個城市污水處理廠，日處理能力約為64萬立方米；1998年全國有398 個污水處理廠，日處理能力1583萬立方米；即使在“九五”末的2000年，也只有427個污水處理廠，日處理能力2158萬立方米。

與1998年相比，短短8年時間，2006年全國城市污水處理量增長1.9倍，污水處理率也由1998年的29.56%增至2006年的57%，增長幅度達192.9%，幾乎翻了一番。

應該說，與世界各國比，中國城市污水處理發(fā)展是世界所有國家中最快的，這也是中國政府對全球可持續(xù)發(fā)展做出的貢獻。

 中國城市污水處理事業(yè)之所以發(fā)展較快，主要是由于地方各級政府的重視，社會主義制度可以集中力量辦大事，同時，不可否認的是1998年起實行的擴大內(nèi)需政策，發(fā)行國債的一部分投資城市污水處理廠的建設，起到了極大的帶動作用。特別是黨中央提出了科學發(fā)展觀的要求，指引全國各族人民在現(xiàn)代化的過程中努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，這為城市污水處理事業(yè)又好又快地發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍和條件。

二、城市污水處理責任重大，任務艱巨

取得以上這些成績來之不易，但是我國的城市污水處理形勢依然十分嚴峻，任務還相當艱巨。

按照《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》和《國務院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》要求：到2010年，全國設市城市的污水處理率不低于70％；缺水城市再生水利用率達到20％以上�！笆�一五”期間新增城市污水日處理能力4500萬噸、再生水日利用能力680萬噸，形成COD削減能力300萬噸；今年設市城市新增污水日處理能力1200萬噸，再生水能力100萬噸，形成COD年消能力60萬噸。整個任務與“十五末”的能力相比幾乎翻了一番。

目前，要實現(xiàn)上述目標，還存在許多問題，主要是：一、污水處理設施建設任務繁重。計劃今年設市城市新增污水處理能力1200萬噸，參比2006年新增污水處理能力，需要翻一番。各級財力投入不足，資金短缺仍是制約工程建設的突出問題。二、污水收集管網(wǎng)與廠區(qū)建設不配套，運行經(jīng)費不落實，使部分已建成的污水處理項目負荷率偏低甚至不能正常運行。三、相關(guān)處理技術(shù)設施改造有待加強�，F(xiàn)有污水處理工藝需要改造，增加脫磷除氮設施，污水污泥處置問題始終沒有很好的解決辦法。四、政策法規(guī)不健全，部分城市污水處理費征收工作難度大，再生水利用重視不夠，城市污水排放和處理的監(jiān)管體系沒有建立，監(jiān)管力度亟待加強。五、在推進污水處理產(chǎn)業(yè)化，有關(guān)用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策有待進一步落實。

總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓，要加快城市污水處理的發(fā)展必須充分考慮兩個基本點：

第一是如何調(diào)動地方政府的積極性。城市污水處理是地方政府的事權(quán)，也是地方政府的責任。地方政府既是最終的實施主體，也是監(jiān)管工作的責任主體。因此，要實現(xiàn)城市污水減排的目標，除了將目標任務分解落實之外，關(guān)鍵還是要通過政策的制定，進一步調(diào)動地方政府參與和推動城市污水處理工作的積極性。實踐證明，地方政府認識不到位，沒有積極性，只靠中央政府的號召和要求是無法落到實處的。相反，只要地方政府想干的事情，就能克服一切困難，動員一切資源，想盡一切辦法干成干好。

 第二是如何充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。市場的作用是巨大的，市場發(fā)揮作用也是有規(guī)律的。按照“十一五”規(guī)劃目標要求，要增加4500萬噸城市污水處理能力和300萬噸削減COD能力，專家估算，約需投資人民幣3300多億元。這些投資，僅靠各級政府的財政收入，很難做到。更重要的是，投資主體不轉(zhuǎn)變，效率難以提高。即使城市污水處理能力達到了，也難以正常運轉(zhuǎn)。因此，必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)型作用。通過開放市場，理順價格和收費，制定優(yōu)惠政策等，保證投資者的合法收益，最大程度地吸引社會資本投入到城市污水處理行業(yè)上來。

三、城市污水處理發(fā)展必須實現(xiàn)八個轉(zhuǎn)變

面對新的形勢，總結(jié)以往經(jīng)驗和教訓，為了促進城市的可持續(xù)發(fā)展，在城市污水處理發(fā)展上必須實現(xiàn)八個根本轉(zhuǎn)變：

（一）在認識上，變廢水為資源

在對城市污水的認識上，人們經(jīng)歷過一個由低級到高級的過程。相當長的一個時期，由于技術(shù)手段和認識的限制，人們曾經(jīng)把城市污水看作是“廢水”。既然是廢水，自然就是簡單處理完后向下游排掉就可以了。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市水資源短缺的壓力越來越大，追究城市水危機的根本原因，人們越來越認識到，是水的社會循環(huán)超出了水的自然循環(huán)可承載的范圍。因此，只有充分尊重水的自然運動規(guī)律，合理科學地使用水資源，使上游地區(qū)的用水循環(huán)不影響下游水域的水體功能、社會循環(huán)不損害自然循環(huán)的客觀規(guī)律，從而維系或恢復城市乃至流域的良好水環(huán)境，才是水資源可持續(xù)利用的有效途徑。這就要求我們從“取水―輸水―用戶―排放”的單向開放型的用水模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮?jié)制地取水―輸水―用戶―再生水”的反饋式循環(huán)流程，提高水的利用效率。實現(xiàn)這一重大用水模式的轉(zhuǎn)變，加強污水再生利用是關(guān)鍵。隨著科學技術(shù)的進步，城市污水已不再是廢水，而是一種寶貴的資源。既然是一種資源，就要最大程度的利用。提高城市污水的再生利用率，一是可以減少污染物排放，二是節(jié)約了有限的水資源。

（二）在規(guī)劃上，變大集中為合理布局

正是由于認識上的偏差，過去在城市污水處理的規(guī)劃布局上，一般都是把城市污水處理廠安排在城市的下游，靠管網(wǎng)攔截，重力自流，把城市污水輸送到城市污水處理廠，經(jīng)過處理后，再排放到下游的自然水體中去。現(xiàn)在城市污水是一種資源了，必須重復利用。如果仍采取過去的規(guī)劃布局，城市污水處理完，如要利用就需要重新鋪設新的管道，采用分級提升的辦法，輸送到城區(qū)用戶。這不僅造成了巨大的工程建設成本和土地資源的浪費，而且還會形成極高的運行成本，無論是從經(jīng)濟上，還是從社會實踐上都是行不通的。因此，沒有合理的污水處理廠的布局，就沒有水資源保護目標的實現(xiàn)，也不可能實現(xiàn)水資源的循環(huán)利用。所以，必須改變過去“大集中，大排放”的規(guī)劃布局，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，就近處理，有利使用”的原則，重新審視和調(diào)整城市污水處理廠的規(guī)劃布局，適當采取分散、小型、多級、循環(huán)的方法，合理建設城市污水處理廠，促進城市污水的再生利用。

（三）在工藝上，變單一為綜合

同樣是由于過去對城市污水認識上的偏差，不僅形成了規(guī)劃布局上的不合理，而且也造成了城市污水處理工藝上的“先天不足”。目前有相當一部分城市已建成的污水處理廠采用的是一級處理或一級強化處理，部分二級處理工藝中也沒有考慮除磷脫氮功能，出水沒有消毒工藝，不適應城市污水處理再生利用的要求。

因此，在城市污水處理的工藝上必須按照“最大化利用”的原則，從當?shù)貙嶋H情況需要出發(fā)，爭取由單一的處理工藝改造為綜合處理工藝，通過積極推廣各種膜分離技術(shù)、臭氧氧化技術(shù)以及安全消毒技術(shù)的應用，努力改善城市污水處理水平，達到再生水的指標要求，提高水的重復利用率。同時要努力推進污泥無害化處置的技術(shù)進步，推廣污泥的資源化利用。

（四）在建設上，變政府為主為社會為主

加快城市污水處理的發(fā)展，保護好水環(huán)境是地方政府的職責，政府不能以任何理由推卸應承擔的責任。但政府的責任不等于政府包辦，凡是市場能發(fā)揮作用的，凡是企業(yè)能夠做的，都應該讓市場和企業(yè)去做。

過去，由于市場發(fā)育程度不夠，社會經(jīng)濟水平不高，污水處理收費不到位，很難吸引社會資本投入到城市污水處理行業(yè)上來�，F(xiàn)在，各方面條件已經(jīng)具備。為了進一步加快城市污水處理設施的建設，提高運營效率和管理水平，在繼續(xù)加大政府財政投入的同時，應當充分利用市場機制，建立多元化投資體制，推進城市污水處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。要改變以往政府在城市污水處理建設中的主導地位，逐步讓社會力量成為建設的主體。政府投入的建設資金主要發(fā)揮引導作用，鼓勵社會資本參與城市污水處理建設。在實踐中有些地方創(chuàng)造的“社會建廠，政府配網(wǎng)，加強監(jiān)管，按處理量付費”的政企合作模式值得推廣。

（五）在運營上，變事業(yè)單位為企業(yè)

目前，許多城市的城市污水處理廠還仍然是事業(yè)單位。這不僅造成了機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，還形成了政事不分，政企不分，政府和污水處理單位由于共同利益關(guān)系，難以相互監(jiān)督與制約。因此，必須堅持政事分開，政企分開的原則，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對城市污水處理廠進行企業(yè)化改造，并徹底與當?shù)卣�府脫鉤。在轉(zhuǎn)企改制工作中，要嚴格規(guī)范操作程序，加強政府監(jiān)管，切實做到國有資產(chǎn)不流失，職工的合法權(quán)益不受侵害。

各級政府建設行政主管部門應改變對城市污水處理行業(yè)直接管理的模式，把工作重點轉(zhuǎn)移到市場監(jiān)管等方面。

（六）在投資上，變撥款為補貼與獎勵相結(jié)合

不可否認國債資金對城市污水處理事業(yè)的發(fā)展起到了極大的推動作用，但是應該清醒地認識到，以往的投資方式，容易造成地方上“國家的錢，不用白不用”的心理，爭項目，跑投資，效率不高、鋪張浪費。部分欠發(fā)達地區(qū)還存在建設標準過高，管網(wǎng)投資不配套等問題，這種傳統(tǒng)的投資方式需要徹底改變，以確保國家投資效益的最大化。

按照目前財政“分灶吃飯”的體制，中央政府對城市污水處理的投資應主要起引導和扶持作用。因此，借鑒各方面改革的經(jīng)驗，中央政府的投資應采取補貼與獎勵的方式：

1、對城市排水管網(wǎng)的建設和西部困難地區(qū)的城市污水處理設施建設予以補貼。這樣做的結(jié)果，一是能夠?qū)Τ鞘信潘�管網(wǎng)的建設起到一種引導作用，二是對西部困難地區(qū)實行生態(tài)補償。

2、對城市污水處理發(fā)展好的予以獎勵。應按照城市污水處理能力建設（處理率），城市污水處理運行情況（負荷率），削減COD的成效（削減率）等主要指標嚴格考核，對各地城市污水處理情況進行綜合評價，獎勵“快牛”，直接兌現(xiàn)。誰發(fā)展得又好又快，誰就得好處。

（七）在考核上，變以量為主為量、質(zhì)結(jié)合

在以往的考核體系中，只是注重城市污水處理廠的水量和出水標準，而對進水水質(zhì)基本不監(jiān)控。重“量”而不重“質(zhì)”的考核方式，帶來了污水處理廠運行不穩(wěn)定、城市水體污染物削減效果不理想的后果，甚至出現(xiàn)了抽取河道污水進入污水處理廠處理后再排入原來河道的消極現(xiàn)象。

因此，要改變對城市污水處理廠的考核方式，要變以量為主為以量、質(zhì)結(jié)合為主，要把主要污染物削減的效率作為評價城市污水處理成效的主要指標。逐步建立“COD、氨氮、總磷等主要污染物的削減與污水處理費的核撥掛鉤”機制。不僅要督查實際處理的污水量，還要考核COD、氨氮、總磷的削減量，并和污水處理企業(yè)的經(jīng)濟利益密切結(jié)合，促進企業(yè)切實提高污水處理率，減少污染物排放量。

（八）在監(jiān)管上，變臨時為常態(tài)

城市污水處理工作的健康發(fā)展與正常運行，離不開政府的有效監(jiān)管。目前，在城市污水處理監(jiān)管方面，還沒有形成完整的監(jiān)管體系，監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管手段落后，監(jiān)管工作明顯滯后。在工作方法上基本是臨時抽查，“事后評價”，這種監(jiān)管方式使得監(jiān)管工作時常處于被動狀態(tài)。

必須盡快建立起“事先、事中、事后”為一體的常態(tài)監(jiān)管機制，全面、系統(tǒng)地組織開展相關(guān)培訓工作，進一步提高監(jiān)管人員素質(zhì)和管理水平，加強配備必要的設備和儀器，完善進出水在線監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)政府有關(guān)主管部門對城市污水處理廠二十四小時監(jiān)控，形成靈敏高效準確的監(jiān)管機制。來源：節(jié)約網(wǎng)