BOT項目的經(jīng)驗總結(jié)與前景展望

1　BOT項目實施回顧

　　中國第一個基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目是深圳的沙角B電廠，1984年由香港合和實業(yè)公司投資建設(shè)，已于項目特許期結(jié)束后由投資人移交給當(dāng)?shù)毓�司，在國際BOT領(lǐng)域是一個較典型的案例，經(jīng)常被國際BOT專家引用。由于該項目是在改革開放初期運(yùn)作的，所以項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏BOT的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題。雖然該項目開創(chuàng)了中國基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒有使BOT在國內(nèi)得到推廣。
　　1994年，中國政府開始研究BOT方式。1995年8月，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，為國內(nèi)運(yùn)作BOT項目提供了法規(guī)依據(jù)。同時，國家計委選擇了廣西來賓B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為BOT試點項目，標(biāo)志著中國BOT項目進(jìn)入了規(guī)范運(yùn)作的發(fā)展階段。
　　到目前為止，各地政府已經(jīng)運(yùn)作了四個比較典型的BOT項目，即廣西來賓B電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京第十水廠。前三個項目屬于國家計委牽頭實施的BOT試點項目，第十水廠屬于試點項目結(jié)束后由地方政府運(yùn)作的第一個BOT項目。來賓B電廠和成都水廠項目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開始運(yùn)營。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。第十水廠項目的招標(biāo)和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標(biāo)人正在進(jìn)行融資和報批工作。

2　BOT項目的經(jīng)驗總結(jié)

　　總結(jié)1995年以來的四個典型BOT項目（有關(guān)項目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗：
　　·通過招標(biāo)方式選擇投資人，使項目的運(yùn)作規(guī)范、有序
　　國內(nèi)絕大多數(shù)外商直接投資項目，是由項目業(yè)主與投資人或債權(quán)人直接進(jìn)行談判，運(yùn)作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。
　　上述四個項目都是通過招標(biāo)方式選擇項目的股本投資人，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)、落實項目條件、編寫招標(biāo)文件、招標(biāo)評標(biāo)、融資要求、中標(biāo)后的程序等運(yùn)作過程，全部按照國際慣例進(jìn)行，保證了項目的運(yùn)作規(guī)范、有序，為項目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅實的基礎(chǔ)。
　　·專業(yè)咨詢公司扮演著十分重要的角色
　　各項目都聘請了專業(yè)咨詢公司作為招標(biāo)顧問（或融資顧問），為政府（或招標(biāo)人）提供從項目結(jié)構(gòu)設(shè)計到正式簽約的全過程咨詢服務(wù)，以彌補(bǔ)招標(biāo)辦公室人員經(jīng)驗和專業(yè)知識的不足。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們在國際招投標(biāo)、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴(yán)謹(jǐn)和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受�？梢赃@么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。
　　·成立專門的招標(biāo)機(jī)構(gòu)可加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)作
　　各地政府都為項目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標(biāo)委員會（招標(biāo)委員會的成員包括了有關(guān)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（招標(biāo)辦公室），指定了得力人員擔(dān)任招標(biāo)辦公室主任。由于BOT項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招標(biāo)文件之前，需要有關(guān)主管部門對各自負(fù)責(zé)的與項目有關(guān)的行政事項進(jìn)行研究和審查，只有得到書面同意或認(rèn)可之后，項目基本條件才能基本落實。主管部門的領(lǐng)導(dǎo)組成招標(biāo)委員會，在項目工作會議上專門研究項目存在的問題和困難，并由招標(biāo)辦公室負(fù)責(zé)落實招標(biāo)委員會做出的決定，將大大降低前期工作的復(fù)雜程度和難度，有利于加快前期工作進(jìn)度。
　　·通過招標(biāo)方式運(yùn)作BOT項目，具有很高的成功率
　　通過招標(biāo)方式運(yùn)作BOT項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標(biāo)過程規(guī)范、公平，項目建設(shè)、運(yùn)營管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使BOT項目具有很高的成功率。上述四個BOT項目，除長沙電廠項目由于電力市場逆轉(zhuǎn)而失敗外，其它三個項目全部取得了成功。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。
　　·政府在BOT融資活動中始終處于主動地位
　　在上述四個BOT項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了5個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。與在不規(guī)范融資方式（輕視前期工作）下政府所處的被動局面相比，可以說BOT方式使國內(nèi)融資水平上了一個臺階，甚至可以說是在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域變被動融資為主動融資的一場革命。
　　·降低產(chǎn)品價格，減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，提高技術(shù)和管理水平，
　　由于招標(biāo)帶來的激烈競爭大大降低了產(chǎn)品價格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。來賓B電廠等三個成功項目的標(biāo)的可以很清楚地說明這一點。同時，投資人為降低項目的建設(shè)投資和運(yùn)營管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計方案和運(yùn)營維護(hù)方案，提高了項目的技術(shù)含量，為國內(nèi)其他同類項目提供了學(xué)習(xí)和借鑒的機(jī)會。
　　三個成功項目的招標(biāo)主要標(biāo)的（價格）見下表：

	來賓項目	成都項目	北京項目
招標(biāo)前預(yù)測（約）	0.6元/kwh	1.5元/t	2.6元/t
招標(biāo)結(jié)果（約）	0.4元/kwh	0.9元/t	1.4元/t
來源：對參與項目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。

　　·為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗
　　利用BOT方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實現(xiàn)政府和社會目的的基礎(chǔ)上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。另外，通過進(jìn)行國際融資招標(biāo)，為上述四個項目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。同時，由于每個項目的招標(biāo)過程都受到國際資本市場的關(guān)注，從而提高了四省市尤其是西部地區(qū)省市的國際知名度。
　　·前期工作周期長、費(fèi)用高
　　三個項目從資格預(yù)審到開工建設(shè)的時間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費(fèi)用都在2000萬元以上（由政府墊付，中標(biāo)人中標(biāo)后返還）。與財政投資的方式相比，BOT項目前期工作周期長、前期費(fèi)用略高。但是，與產(chǎn)品價格低、減輕政府財政負(fù)擔(dān)和提高項目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費(fèi)用高的代價是非常值得的。

3　國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢分析

　　關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與BOT相關(guān)的情況。
　　由于近年中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性不高。因此，在國家計委組織的BOT試點項目于1997年結(jié)束以后，BOT項目并沒有在國內(nèi)得到推廣。在過去幾年中，北京第十水廠項目是中國唯一一個比較規(guī)范的BOT項目。
　　進(jìn)入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略正在實施，中國已經(jīng)正式加入WTO，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長。為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水平的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設(shè)。以電力、供水及污水處理和高速公路為例：“九五”期間，由于電力市場出現(xiàn)暫時性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度。“十五”以來，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及“西電東送”戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設(shè)資金需求將會大幅度增加。中國城市化建設(shè)進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高、以及“南水北調(diào)”等一系列水資源優(yōu)化配置的政策的實施，加快了城市供水行業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染問題越來越引起全社會的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模將迅速擴(kuò)大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線建設(shè)后，待建和規(guī)劃的次干線、支線的公路建設(shè)規(guī)模和數(shù)量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道、城市停車設(shè)施等建設(shè)項目的資金需求也很大。
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，國家將逐步減少對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有資金的投入，實現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會服務(wù)價格。這也使得財政資金以外的各類資本將面臨更多的投資于基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會。
　　從財政資金的角度看，經(jīng)過5年的積極財政政策后（有關(guān)數(shù)字見下表），財政支出增長率接近GDP增長率的3倍，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和財政政策的特點來判斷，這一現(xiàn)象不可能長期維持。因此，政府使用這種方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)的空間必將受到越來越多的限制。采用包括BOT在內(nèi)的多種渠道籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，將是必然的趨勢。

	GDP真實增長率	財政支出增長率	財政赤字增長率
1997	8.6	16.3	10.0
1998	7.8	16.9	58.3
1999	7.2	22.1	89.1
2000	8.3	20.5	42.9
2001（估計）	7.4	21.5	21.7
來源：《中國統(tǒng)計年鑒2001》。

4　BOT項目的前景展望

　　我國利用外資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的方式有中外合資、中外合作、外商獨資和BOT等，其中中外合作方式是以前應(yīng)用比較廣泛的一種。這與中國的改革開放進(jìn)程是有關(guān)的，中外合作方式可以向外方提供一些較優(yōu)惠的條件，有利于吸引外資。隨著中國市場化程度的提高和經(jīng)濟(jì)實力的加強(qiáng)，中外合資、外商獨資和BOT等方式會越來越多。
　　通過上述對BOT項目經(jīng)驗的總結(jié)，BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施較其它方式具有明顯的優(yōu)越性。國家計委等投資主管部門在各種場合經(jīng)常強(qiáng)調(diào)利用BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，說明國家政策是支持發(fā)展BOT項目的。
　　人們談到BOT，往往認(rèn)為一定是外資項目，這是由于1995年國家計委等發(fā)出的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》中明確提出了“外商投資特許權(quán)項目”這一概念。實際上，內(nèi)資也完全可以采用BOT的方式進(jìn)行投資。由于外商投資BOT項目往往要求具備健全的法律結(jié)構(gòu)，加上存在文化和語言方面溝通比較困難等問題，使BOT項目的運(yùn)作周期較長，減少了有些地區(qū)開發(fā)BOT項目的興趣（在政府換屆之前這種情況更明顯）。2001年開始,內(nèi)資BOT項目越來越受到重視。
　　隨著近年中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多民營企業(yè)和上市公司積累了大量資金，國內(nèi)銀行人民幣存款余額也逐年上升。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有收益穩(wěn)定、風(fēng)險小等特點，對國內(nèi)資金的吸引力越來越大。以污水處理行業(yè)為例，2001年，上海竹園污水處理廠、廣州瀝窖污水處理廠、深圳寶安固戌污水處理廠和北京清河污水處理廠，都在探討通過內(nèi)資BOT方式進(jìn)行建設(shè)。
　　在財政資金有限的情況下，BOT方式是一種較理想的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式。隨著中國進(jìn)入WTO和基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，在建設(shè)外資BOT項目的同時，內(nèi)資BOT項目和中外合資BOT項目會有較快發(fā)展。
　　限制BOT發(fā)展的障礙（如前期費(fèi)用和運(yùn)作周期）將逐漸得到解決。在前期費(fèi)用方面，第一，由于國內(nèi)專業(yè)咨詢公司的崛起，使項目運(yùn)作不再依賴國外顧問，大大降低了前期工作費(fèi)用。如大岳咨詢公司在北京第十水廠項目中承擔(dān)了主要顧問的角色，使前期費(fèi)用較其它項目節(jié)約了50％以上；第二，前期費(fèi)用由政府墊付，待投資人落實后由投資人對政府進(jìn)行補(bǔ)償，政府不需實際支付前期費(fèi)用。在運(yùn)作時間方面，首先，隨著BOT試點項目的完成，國內(nèi)機(jī)構(gòu)對BOT有了較完整的理解，將縮短投資人與政府的溝通時間，同時試點項目的合同條款也為以后的BOT項目提供了重要的參考框架，使合同談判不再從○開始；其次，越來越多的受過MBA和經(jīng)濟(jì)或法律教育的年輕人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，在BOT項目運(yùn)作中擔(dān)任重要職務(wù)，由于他們接受新知的能力和決策能力很高，大大提高了BOT項目的運(yùn)作效率；第三，國內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)成長很快，大岳咨詢公司等國內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)在國際BOT領(lǐng)域已經(jīng)有很高知名度，他們用漢語與國內(nèi)客戶交流、用英語與外國投標(biāo)人進(jìn)行溝通，能夠深刻理解項目情況和投資人的要求，可進(jìn)一步提高工作效率。這些都有利于推動項目順利實施，縮短項目運(yùn)作時間。